จะทำหอพักทั้งที…ต้องดูกฎหมายให้ดีและขออนุญาตให้ถูกต้อง

กรุงเทพมหานคร…เมืองหลวงที่เป็นศูนย์กลางความเจริญของประเทศ ซึ่งคลาคล่ำไปด้วยผู้คน จากต่างจังหวัดที่หลั่งไหลเข้ามาเป็นจำนวนมาก ไม่ว่าจะเข้ามาเพื่อประกอบอาชีพ มาเรียนหนังสือ หรือมาทำธุรกรรมต่าง ๆ โดยผู้คนเหล่านี้ล้วนแต่มีความต้องการที่พักอาศัยชั่วคราวเป็นรายเดือนหรือรายปี จึงทำให้กิจการหอพักในกรุงเทพมหานครเฟื่องฟูมาโดยตลอด

แต่ทว่า…การสร้างหรือทำกิจการหอพักนั้นถือเป็น “อาคารอยู่อาศัยรวม” ซึ่งมีกฎหมายควบคุมทั้งการก่อสร้างและการดำเนินกิจการที่จะต้องมีการขออนุญาตให้ถูกต้อง เช่น พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 พระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. 2535 พระราชบัญญัติหอพัก พ.ศ. ๒๕๕๘

คดีที่นำมาฝากวันนี้…จึงนับว่าเป็นอุทาหรณ์แก่ผู้ที่จะประกอบกิจการหอพักหรือกิจการใด ๆที่ต้องมีการขออนุญาตจากทางราชการ โดยจะต้องศึกษากฎหมาย สอบถามผู้รู้ และต้องขออนุญาตจากเจ้าหน้าที่

ให้เรียบร้อยเสียก่อนที่จะเปิดดำเนินการ มิเช่นนั้น…อาจต้องเสียเงินเสียทองไปจำนวนมากแต่กลับเปิดกิจการไม่ได้…เช่นในคดีนี้ครับ !!

เรื่องมีว่า …เมื่อปี 2546 นางทิพย์ได้รับใบอนุญาตก่อสร้างอาคารชนิดตึก 4 ชั้น จำนวน 1 หลัง เพื่อใช้เป็นอาคารพักอาศัย ตั้งอยู่ในละแวกมหาวิทยาลัยชื่อดัง ต่อมานางทิพย์เห็นช่องทางในการหารายได้จึงทำการดัดแปลงอาคารดังกล่าวให้เป็นหอพัก จำนวน 27 ห้อง เพื่อประกอบกิจการหอพักสำหรับรองรับลูกค้าที่เป็นนักศึกษา

ปรากฏว่า เมื่อเจ้าพนักงานฝ่ายสิ่งแวดล้อมและสุขาภิบาลของสำนักงานเขตได้ลงตรวจสอบพื้นที่พบว่าหอพักของนางทิพย์ซึ่งเป็นสถานประกอบการที่เข้าข่ายควบคุม แต่ไม่ปรากฏว่าได้รับอนุญาตจาก

เจ้าพนักงานท้องถิ่นให้ดำเนินกิจการได้ จึงแจ้งให้นางทิพย์ทราบและให้ดำเนินการยื่นขอรับใบอนุญาตตามพระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. 2535

นางทิพย์จึงได้ยื่นคำขอรับใบอนุญาตประกอบกิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ ประเภท

การประกอบกิจการหอพักพร้อมเอกสารหลักฐานต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง ซึ่งผู้อำนวยการเขตพิจารณาแล้วเห็นว่า ในช่วงเวลาที่มีการขออนุญาตก่อสร้างอาคารในปี ๒๕๔๖ และต่อมาได้ขอเปิดกิจการหอพักนั้น กฎหมายผังเมืองที่บังคับใช้ขณะนั้นห้ามใช้ประโยชน์ที่ดินในพื้นที่ตั้งของอาคารพิพาท เพื่อก่อสร้างหอพักซึ่งมีลักษณะ

เป็นอาคารอยู่อาศัยรวม ทั้งยังปรากฏอีกว่า นางทิพย์มีเพียงใบอนุญาตก่อสร้างอาคารพักอาศัยแต่กลับมีการดัดแปลงอาคารให้เป็นหอพักโดยที่ไม่ได้รับอนุญาตให้ดัดแปลงอาคารอีกด้วย

ผู้อำนวยการเขตปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. 2535 พิจารณาแล้วเห็นว่า การประกอบกิจการของนางทิพย์ขัดต่อกฎหมายผังเมืองและกฎหมายควบคุมอาคาร จึงอาศัยอำนาจตามมาตรา 56 แห่งพระราชบัญญัติ

การสาธารณสุข พ.ศ. 2535 มีคำสั่งไม่ออกใบอนุญาตประกอบกิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ

ประเภทการประกอบกิจการหอพักให้แก่นางทิพย์ ต่อมา นางทิพย์ได้มีหนังสืออุทธรณ์คำสั่งดังกล่าว

ต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข แต่เมื่อไม่ได้รับแจ้งผลการพิจารณาอุทธรณ์ จึงนำคดีมาฟ้องต่อ

ศาลปกครอง

คดีนี้ … ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า หอพักถือเป็นอาคารอยู่อาศัยรวม ตามข้อ ๕ (๑๑๓) ของข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่อง ควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๔๔ การที่ผู้ฟ้องคดีเปลี่ยนประเภทการใช้ประโยชน์

ในอาคารดังกล่าวมาเป็นอาคารอยู่อาศัยรวม จึงเป็นการดัดแปลงอาคารโดยไม่ได้รับอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามมาตรา ๒๑ แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ และเปลี่ยนแปลงการใช้จากอาคารที่พักอาศัยเป็นอาคารหอพักโดยไม่ได้รับอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามมาตรา ๓๓ วรรคหนึ่ง ประกอบกับมาตรา ๓๒ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน โดยอาคารหอพักเป็นอาคารประเภทควบคุมการใช้ตามข้อ ๒ (๗) ของกฎกระทรวงกำหนดอาคารประเภทควบคุมการใช้ พ.ศ. ๒๕๕๒

ส่วนในขณะที่มีการยื่นคำขอรับใบอนุญาตประกอบกิจการหอพักซึ่งที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ ประเภทสถานประกอบกิจการหอพัก ซึ่งเป็นมูลเหตุพิพาทในคดีนี้ สถานที่ตั้งอาคารหอพักของผู้ฟ้องคดีตั้งอยู่

ในบริเวณที่ดินประเภทที่สงวนสำหรับเป็นที่ดินประเภทอนุรักษ์ชนบทและเกษตรกรรม และห้ามใช้ประโยชน์เพื่อการอยู่อาศัยประเภทบ้านแฝด บ้านแถว ห้องแถว ตึกแถว หรืออาคารอยู่อาศัยรวม เว้นแต่การอยู่อาศัยประเภทบ้านเดี่ยว ทั้งนี้ ตามข้อ ๗ วรรคสอง (๗) ประกอบข้อ ๒๖ วรรคสอง (๑๑) ของกฎกระทรวงให้ใช้บังคับ

ผังเมืองรวมกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๕๖

ในประเด็นผังเมืองซึ่งนางทิพย์ได้โต้แย้งว่า… ที่ดินบริเวณหอพักดังกล่าวได้เปลี่ยนแปลงสภาพไปแล้ว ไม่มีการทำเกษตรกรรมและไม่สามารถใช้ป้องกันน้ำท่วมได้จริงเพราะมีสิ่งปลูกสร้างเป็นจำนวนมาก แต่ศาลได้วินิจฉัยว่า แม้ที่ดินบริเวณอาคารหอพักจะเปลี่ยนแปลงสภาพไปจริง แต่เมื่อแผนผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินที่จำแนกประเภทตามกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๕๖

ที่กำหนดให้บริเวณดังกล่าวเป็นที่ดินประเภทอนุรักษ์ชนบทและเกษตรกรรมยังมีผลใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน

จึงย่อมต้องผูกพันที่ต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าว

การที่ผู้ฟ้องคดีได้ดัดแปลงอาคารเป็นหอพัก จึงเป็นการใช้อาคารโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคาร และเป็นการใช้ประโยชน์ที่ดินผิดไปจากที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการผังเมือง ดังนั้น

การที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. ๒๕๓๕ มีคำสั่งไม่ออกใบอนุญาตประกอบกิจการพิพาท จึงเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๒๐/๒๕๖๔)

คดีดังกล่าว สรุปได้ว่า “กิจการหอพัก” เป็นกิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพตามประกาศกระทรวงสาธารณสุข เรื่อง กิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ พ.ศ. ๒๕๕๘ และตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่อง กิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ พ.ศ. ๒๕๔๔ แก้ไขเพิ่มเติมโดยข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่อง กิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ (ฉบับที่ ๓) พ.ศ. ๒๕๔๘ (ใช้บังคับขณะเกิดกรณีพิพาท) โดยปัจจุบันได้ใช้ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่อง กิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ พ.ศ. ๒๕๖๑ ซึ่งก็ได้บัญญัติในทำนองเดียวกันว่า กิจการหอพักเป็นเป็นกิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพที่ต้องมีการควบคุมตามพระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. ๒๕๓๕ โดยจะต้องขอรับใบอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่นก่อนที่จะดำเนินกิจการ นอกจากนี้ “หอพัก” ถือเป็นอาคารอยู่อาศัยรวม ตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่อง ควบคุมอาคาร พ.ศ. 2544

ดังนั้นการเปลี่ยนประเภทการใช้ประโยชน์จากอาคารพักอาศัยมาเป็นอาคารอยู่อาศัยรวม จะต้องได้รับอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่นก่อนเช่นเดียวกัน

จึงเป็นอุทาหรณ์ตามชื่อเรื่องที่ว่า…. จะทำหอพักทั้งที…ต้องดูกฎหมายให้ดีและขออนุญาต

ให้ถูกต้อง !

นอกจากนี้ คดีดังกล่าวยังมีประเด็นน่าสนใจทิ้งท้ายที่ศาลได้วินิจฉัยให้ความชัดเจนไว้

๒ ประเด็น คือ

ประเด็นแรก … ก่อนที่ผู้อำนวยการเขตจะออกคำสั่งไม่อนุญาตให้ผู้ยื่นคำขอประกอบกิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ (หอพัก) ผู้อำนวยการเขตไม่จำต้องแจ้งข้อเท็จจริงให้ผู้ยื่นคำขอทราบเพื่อให้โอกาสโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน ตามมาตรา ๓๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เนื่องจากการประกอบกิจการหอพักจะทำได้ต่อเมื่อได้รับใบอนุญาตประกอบกิจการตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด เมื่อผู้ยื่นคำขอยังมิได้รับอนุญาตให้ประกอบกิจการ คำสั่งปฏิเสธไม่ออกใบอนุญาต จึงเป็นเพียงการยืนยันว่าผู้ขอไม่มีสิทธิที่จะประกอบกิจการได้เท่านั้น โดยหาได้มีผลกระทบต่อสิทธิของผู้ยื่นคำขอที่เจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งจะต้องให้โอกาสโต้แย้งดังกล่าวแต่อย่างใด

ประเด็นที่สอง … ผู้ยื่นคำขอที่ได้รับการปฏิเสธไม่อนุญาตให้ประกอบกิจการ ไม่อาจอ้างว่า

มีการอนุญาตให้หอพักอื่นในละแวกเดียวกันทำได้จึงถือเป็นการเลือกปฏิบัติต่อตน เนื่องจากการที่จะถือว่า

เป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรมนั้น จะต้องเป็นกรณีที่ผู้นั้นเป็นผู้มีสิทธิโดยชอบด้วยกฎหมาย แต่ไม่ปฏิบัติต่อผู้นั้นให้เหมือนกับผู้อื่น เมื่อผู้ยื่นคำขอไม่มีสิทธิโดยชอบด้วยกฎหมายที่จะประกอบกิจการหอพักในบริเวณ

ที่พิพาทแล้ว จึงไม่อาจอ้างความเสมอภาคในความไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตลอดจนการเลือกปฏิบัติต่อบุคคล

โดยไม่เป็นธรรมขึ้นมาเรียกร้องให้ออกใบอนุญาตแก่ตนเหมือนกับที่ได้ออกใบอนุญาตโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายให้แก่บุคคลอื่นมาแล้วได้ ทั้งนี้ ข้อเท็จจริงปรากฏว่าเจ้าหน้าที่ได้มีการเพิกถอนใบอนุญาตอาคารหอพักอื่นตามที่มีการกล่าวอ้างแล้วเช่นกัน

(ปรึกษาคดีปกครองได้ที่ สายด่วนศาลปกครอง ๑๓๕๕)